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各方利益的革命丨中国能源体制革命势在必行!更新时间:2016-06-21    浏览次数:

一、能源体制革命是能源革命的重要组成部分,是实现能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和全方位国际合作的制度保障,也是推动能源革命的助推器和加速器。

改革开放以来,中国对能源开发利用的主体、市场准入、价格、投融资、外贸、管理体制等方面进行了一系列改革。煤炭行业,放开煤炭价格、解决政企不分、确立企业的市场主体地位等方面的改革,极大地激发了市场活力,带动煤炭行业经历了黄金十年(2002~2012年)的发展期。油气行业,1998年重组三大油气公司、逐步放开市场准入和价格等方面的改革,健全了石油天然气产业体系,石油产量多年来稳居世界前十位。电力行业,2002年组建两家电网公司、五家发电集团以及设立国家电力监管委员会等方面的改革,基本破除了独家办电的体制束缚,初步解决了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题,形成了发电市场主体多元化竞争格局。这些改革有效解放了生产力,促进了能源行业发展。

但要看到,从当今世界能源发展大势和中国全面深化改革的要求来看,现行的能源体制仍存在一些亟待解决的深层次矛盾和问题。

能源市场体系建设进展缓慢。市场结构不合理,市场体系不健全,部分领域存在垄断经营、网运不分、主辅不分、调度和运行不分、限制竞争等问题。中国能源企业大多为大型国有企业,民营资本进入的较少,能源市场主体不健全;在煤炭、石油和天然气资源矿业权的取得上仍主要由政府行政主导,缺乏统一的市场准入标准和公平的市场竞争法则,不同所有制企业不能平等竞争;电网企业依然输配售一体化经营,尚未建立公平规范的市场竞争机制;油气产业基本实施勘探、开发、炼油、输送、进口、销售一体化运营,多元化主体在产业链不同环节参与竞争的格局尚未形成;包括石油、天然气产品的现货和期货市场体系还未建立起来,缺乏具有国际影响力的区域性国际能源市场。

能源价格机制不健全。市场化取向改革进展缓慢,缺乏科学的价格形成机制,成品油、天然气、电力等价格仍主要由政府行政决策制定;价格构成不合理,管网等基础设施成本核定不尽科学,生态环境等外部性成本尚未实现内部化;价格扭曲问题突出,居民用电、用气等价格长期低于成本,交叉补贴现象普遍。能源税制不够完善,资源税的构成和水平仍不合理,煤炭、石油和天然气、可再生能源的综合性财税政策不协调,支持新能源产业发展的财政补贴、贴息和税收优惠等手段单一,价财税体系不能真实反映能源产品市场供求关系、稀缺程度及对环境的影响程度。

政府管理越位和缺位并存。政府和市场的关系尚未理顺,政府职能转变迟缓。一方面,政府对市场干预太多,市场管理过于微观具体,偏重于项目审批;项目审批程序比较繁杂,部分项目审批权限下放并未使行政审批方式得到改变,用规划代替审批、网上审批、部门联审等工作有待加强。另一方面,能源战略前瞻性研究不够,与“两个一百年”奋斗目标相辅相成的能源战略不够清晰;能源规划缺乏科学性权威性,指导性可操作性欠缺,规划之间不能有效衔接,项目审批与规划落实脱节。

能源监管不到位。能源监管体系独立性仍显不足,多部门分散监管,职责不清,市场准入、价格、投资、成本、市场交易秩序等监管职能分散于发展改革委、能源局等部门;监管职能相对较弱,对石油、天然气、煤炭、新能源、能源互联网等的专业性监管力量明显不足;基于规则的有效市场监管缺失,对油气管网的安全监管、矿业权退出转让和第三方公平接入的市场监管以及对资源科学开发、清洁生产和合理利用的行业监管不到位,专业性监管力量、技术手段、标准规范等监管能力和水平难以满足传统能源与新能源并存和能源转型发展需要。

能源法制体系不完善。法律体系结构不完整,能源基本法长期缺位,部分立法滞后且修订缓慢;法律内容不健全,可操作性差;一些具体规定分散在效力等级不同的法律、行政法规、地方性法规和部门规章之中,由于缺乏统一的立法指导思想和基本原则,各层级具体规定之间缺乏必要的衔接,部分部门规章一定程度上体现部门的利益。同时,过于依赖行政执法,惩戒力度不足、执法不严等问题比较突出。

面向2030年,国际能源和中国能源发展的新形势和新变化对能源体制革命提出了更加紧迫的要求。从国际上看,能源新技术及其产业已成为全球竞争的制高点,发展绿色能源已成为不可逆转的趋势,国际石油资源、能源价格和生产消费格局均发生趋势性的重大变化。从国内看,原有以煤炭为主的能源系统惯性依然存在,而中国环境承载能力已达到或接近上限,应对气候变化的自主行动计划要求2030年左右实现碳排放达到峰值,以新能源技术和互联网技术结合为特征的能源技术革命新突破开始显现,催生能源体制革命的新动能已经形成。结合国际能源发展趋势和对国外成功经验的借鉴,经过多方测算分析以及深入研究,考虑到经济结构调整、转变能源发展方式以及中国人均能源年消耗量控制在4吨标煤和5000千瓦时之内等多方面因素,能源需求将从高速回归到中低速增长,预计到2030年,能源消费可能达到57亿吨标煤;在一次能源消费结构中,非化石能源占比约为20%,天然气占比约为15%,石油占比约为17%,煤炭占比约为48%;石油、天然气对外依存度将分别达60%和40%左右,并成为中东的第一大石油进口国,保障能源安全的形势较为严峻。在能源技术领域,全球能源互联网、泛能网等技术的发展将颠覆原有能源行业的分工,出现高开放性的新兴业态,也会颠覆性地改变原有的一些能源行业市场规则,倒逼政府改变管理方式,催生产业组织创新、商业模式创新和政府管理方式创新,对能源体制革命提出新的要求。

总之,无论是从解决上述矛盾和问题的角度,还是从应对新形势、新挑战的角度,推动中国能源体制革命不仅必要,而且紧迫。当前正值国际能源价格低位运行,各方面对改革已形成共识,必须抓住这一重要时间窗口,尽快启动能源体制革命。

二、从世界能源发展趋势和中国全面深化改革的要求来看,中国能源体制必须面向能源革命的需要,面向社会主义市场经济发展的需要,不断深化改革。

要从能源市场竞争结构、能源市场运行机制、能源市场管理与监管体制、能源市场基本制度四个基本要素着手,多措并举启动能源体制革命,创建现代能源市场体系。这种让市场发挥资源配置决定性作用、更好发挥政府作用的改革,虽然过程上表现为渐进的、持续的改革,但最终建立的将是一种面向全球竞争、适应新技术革命的全新体制,所以称之为能源体制革命是非常恰当的。

能源体制革命,核心是处理好政府和市场的关系,明晰政府和市场在能源领域作用的边界,最大限度地减少政府对市场的随意干预,加强政府的依法监管。在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时,更好发挥政府作用,为推动能源转型,建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系提供有力的制度保障。

能源体制革命,应立足于促进企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换,创建有效竞争的能源市场结构,通过颠覆性创新,再造现代能源市场体系。一要由“被动选择”到“主动选择”,还原消费者权利,全面放开用户选择权,赋予用户对能源的自主选择权,消费者可按需求自主、高效、清洁、低成本用能,创造美好生产生活环境。二要由“点式改革”到“链式革命”,重塑能源产业组织,从油气产业链、电力产业链、一次能源到加工转换至终端消费全产业链上中下游全方位推进改革,独立调度中心、交易中心、输送环节和配送环节,实现生产、输送、配送、销售业务的合理有效分离,重构主体多元的市场竞争格局。三要由“专享资源”到“分享资源”,创新资源配置方式,在资源配置上由行政手段为主改为经济手段为主,以招投标、拍卖、竞争性谈判等方式,通过市场竞争有偿取得资源,建立起主体多元、准入公平、竞争有效的市场交易体系。四要由“政府制定”到“市场竞价”,通过市场竞争形成价格,重构反映市场供求关系、包括外部成本在内的全成本能源价格形成机制。五要由“政监合一”到“政监分离”,重塑能源管理体系,创建市场与政府边界清晰、权责明确、高效透明、公平公正、监管有力的能源管理体制和监管体系,推进能源领域治理能力现代化。六要由“无法可依”到“有法必依”,制定和完善能源基本法、单行法和配套实施细则,建立科学有效的立法、司法、执法和依法行政的法治体制,发挥法治在能源领域治理和管理中的重要作用。

三、推进中国能源体制变革是一场触及各方利益的深刻革命,是一项纷繁复杂的系统工程,需要明确的指导思想与周密的战略安排。

指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神,以加快转变能源发展方式为主线,遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念,按照发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的要求,着力破解制约能源可持续发展的体制机制障碍,创建面向全球化、面向市场竞争、体系完整的现代能源体制和可再生能源优先与气体能源支持、分布式与集中式相互协同、需供互动、节约高效的现代能源体系,提供清洁低碳、安全高效的能源,满足国家经济发展、人民生活改善、生态环境优美的现代化进程需要。

基本原则。要始终遵循“四个坚持”的原则。

坚持市场主导。遵循行业特点和发展规律,区分自然垄断和竞争性环节,允许各类市场主体进入能源领域。着力构建“有效市场+有效政府”,加强市场建设,强化市场监管,维护市场秩序,鼓励公平竞争,激发市场主体动力和活力,建立现代能源市场体系。

坚持准入标准。在放宽市场主体准入限制的同时,科学确定安全、环保、节能等方面的准入标准,发挥改革对能源结构转型升级的促进作用,有效降低能源生产和消费对生态环境的损害,最大限度释放改革红利。

坚持能源安全。从中国是世界能源消费大国和进口大国基本现实出发,树立在开放条件下保障国家能源安全的观念,统筹国际国内两个市场、两种资源,创造接轨国际市场、分享国际资源、参与全球竞争的有利条件,积极参与全球能源治理,保障国家能源安全。

坚持惠民利民。坚持多目标统筹、多利益兼顾,把经济效益和社会效益有机结合起来,更加重视维护社会公共利益,使人民群众用上优质清洁、价格合理的各种能源,保障能源稳定可靠供应。

战略目标。一是市场体系完善。创建法制完备、统一开放、竞争有序的现代能源市场体系,形成以特大型能源企业为骨干、众多不同所有制和不同规模能源产输销企业并存的市场竞争格局,以切实解决市场主体地位不平等、市场分割、无序竞争等问题。

二是价格机制健全。竞争性环节市场价格由市场决定,具有自然垄断性质的管输等环节价格主要由政府监管,创建真实反映市场供求关系、资源稀缺程度及对环境影响程度的价格机制和财税体系,以切实解决当前价格政策和价格形成机制不合理等问题。

三是政府管理规范。厘清政府和市场的边界,创建行业发展战略、总体规划、法律法规标准、行业政策、能源储备与应急等职能相对集中的、高级别的能源管理体制,做到“法无授权不可为、法无禁止即可为、法定职责必须为”,以切实解决当前缺乏统一、独立的高层级能源管理机构等问题。

四是市场监管有效。建成统一、独立、专业化的监管机构,形成权责明确、公平公正、透明高效、监管有力的现代能源监管体系,以切实解决当前“政监合一”、监管职能分散、监管职能缺失以及监管人员和力量严重不足等问题。

五是法制体系完备。形成以“能源法”为核心,以电力、煤炭、石油天然气等部门法为支撑,门类齐全、结构严谨、配套衔接、有机统一,能够保障国家能源安全和可持续发展的能源法律法规标准体系,以切实解决当前缺乏统一立法指导思想和基本原则以及法律体系中不协调、不一致、体系性不强等问题。

四、为使我国能源体制改革积极有序进行,需要在关键环节率先实现突破。

要创建现代能源市场体系。分离自然垄断业务和竞争性业务,完善市场准入,鼓励各类投资主体有序进入能源产业的各个领域。建立健全能源市场基本交易制度,分步建立全国统一市场与多个区域市场相互衔接,规则统一、功能互补、多层级协同的现代能源市场体系。建立调度、交易独立的电力系统运营机构,实施输电网与配电网业务和资产的有效分离。对油气、煤炭等资源矿业权完全采用招投标,通过市场竞争有偿取得。推进油气管网产权独立以及管道运输服务和销售业务的完全分离,全面强制推行管网等基础设施第三方公平准入。加快培育全球能源互联网、泛能网和综合能源服务市场,构建集中式能源、分布式能源以及储能设备、负载设备无差别对等互联的能源系统。

要重塑能源市场价格机制。放开竞争性环节市场价格,形成由市场决定的价格机制。实施“管住中间,放开两端”的电力价格机制,建立完善独立、基于绩效的激励性输电和配电价格体系。放开成品油以及天然气价格,由市场竞争形成,除配气管网外,其他油气管道等基础设施收费逐步实现市场化。建立完善对生活困难人群和一些公益性行业的定向补贴和救助机制。消除价格的交叉补贴现象,健全能源价格监管制度,形成各种能源品种之间合理的比价关系。

要创建高效能源管理体制。设立高级别的能源管理机构,综合运用规划、政策、标准等手段,对行业发展实施宏观管理。厘清政府和市场的边界,制定完善的“权力清单、负面清单、责任清单”,有效落实规划,明确审核条件和标准,规范简化审批程序,继续取消和下放行政审批事项,切实减少政府对微观事务的干预。

要创建有效能源监管体系。推动“政监分离”改革,设立独立、统一、专业化的监管机构,健全中央和省两级、垂直的监管组织体系。明确监管责任,主要负责经济性监管,加强社会性监管,确保以管网为核心的网络型基础设施等自然垄断环节的公平竞争。加强监管能力建设,创新监管方式,提高监管效能,维护公平公正的市场秩序。

要创建现代能源法制体系。制定“能源法”,明确能源领域其他法律法规的制定和修订的基本依据。修订《电力法》,研究制定“石油天然气法”,尽快完善《煤炭法》,明确电力、煤炭、石油和天然气战略规划的制定、实施、评估、监督和调整依据。实施好《节约能源法》《可再生能源法》,建立和完善统一监管机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制。研究制定“能源监管条例”,制定和完善能源监管规则、规定、方法、程序。

(作者:郭焦锋,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长助理、研究员;高世楫,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员)

四、为使我国能源体制改革积极有序进行,需要在关键环节率先实现突破。

要创建现代能源市场体系。分离自然垄断业务和竞争性业务,完善市场准入,鼓励各类投资主体有序进入能源产业的各个领域。建立健全能源市场基本交易制度,分步建立全国统一市场与多个区域市场相互衔接,规则统一、功能互补、多层级协同的现代能源市场体系。建立调度、交易独立的电力系统运营机构,实施输电网与配电网业务和资产的有效分离。对油气、煤炭等资源矿业权完全采用招投标,通过市场竞争有偿取得。推进油气管网产权独立以及管道运输服务和销售业务的完全分离,全面强制推行管网等基础设施第三方公平准入。加快培育全球能源互联网、泛能网和综合能源服务市场,构建集中式能源、分布式能源以及储能设备、负载设备无差别对等互联的能源系统。

要重塑能源市场价格机制。放开竞争性环节市场价格,形成由市场决定的价格机制。实施“管住中间,放开两端”的电力价格机制,建立完善独立、基于绩效的激励性输电和配电价格体系。放开成品油以及天然气价格,由市场竞争形成,除配气管网外,其他油气管道等基础设施收费逐步实现市场化。建立完善对生活困难人群和一些公益性行业的定向补贴和救助机制。消除价格的交叉补贴现象,健全能源价格监管制度,形成各种能源品种之间合理的比价关系。

要创建高效能源管理体制。设立高级别的能源管理机构,综合运用规划、政策、标准等手段,对行业发展实施宏观管理。厘清政府和市场的边界,制定完善的“权力清单、负面清单、责任清单”,有效落实规划,明确审核条件和标准,规范简化审批程序,继续取消和下放行政审批事项,切实减少政府对微观事务的干预。

要创建有效能源监管体系。推动“政监分离”改革,设立独立、统一、专业化的监管机构,健全中央和省两级、垂直的监管组织体系。明确监管责任,主要负责经济性监管,加强社会性监管,确保以管网为核心的网络型基础设施等自然垄断环节的公平竞争。加强监管能力建设,创新监管方式,提高监管效能,维护公平公正的市场秩序。

要创建现代能源法制体系。制定“能源法”,明确能源领域其他法律法规的制定和修订的基本依据。修订《电力法》,研究制定“石油天然气法”,尽快完善《煤炭法》,明确电力、煤炭、石油和天然气战略规划的制定、实施、评估、监督和调整依据。实施好《节约能源法》《可再生能源法》,建立和完善统一监管机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制。研究制定“能源监管条例”,制定和完善能源监管规则、规定、方法、程序。

(作者:郭焦锋,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长助理、研究员;高世楫,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员)

四、为使我国能源体制改革积极有序进行,需要在关键环节率先实现突破。

要创建现代能源市场体系。分离自然垄断业务和竞争性业务,完善市场准入,鼓励各类投资主体有序进入能源产业的各个领域。建立健全能源市场基本交易制度,分步建立全国统一市场与多个区域市场相互衔接,规则统一、功能互补、多层级协同的现代能源市场体系。建立调度、交易独立的电力系统运营机构,实施输电网与配电网业务和资产的有效分离。对油气、煤炭等资源矿业权完全采用招投标,通过市场竞争有偿取得。推进油气管网产权独立以及管道运输服务和销售业务的完全分离,全面强制推行管网等基础设施第三方公平准入。加快培育全球能源互联网、泛能网和综合能源服务市场,构建集中式能源、分布式能源以及储能设备、负载设备无差别对等互联的能源系统。

要重塑能源市场价格机制。放开竞争性环节市场价格,形成由市场决定的价格机制。实施“管住中间,放开两端”的电力价格机制,建立完善独立、基于绩效的激励性输电和配电价格体系。放开成品油以及天然气价格,由市场竞争形成,除配气管网外,其他油气管道等基础设施收费逐步实现市场化。建立完善对生活困难人群和一些公益性行业的定向补贴和救助机制。消除价格的交叉补贴现象,健全能源价格监管制度,形成各种能源品种之间合理的比价关系。

要创建高效能源管理体制。设立高级别的能源管理机构,综合运用规划、政策、标准等手段,对行业发展实施宏观管理。厘清政府和市场的边界,制定完善的“权力清单、负面清单、责任清单”,有效落实规划,明确审核条件和标准,规范简化审批程序,继续取消和下放行政审批事项,切实减少政府对微观事务的干预。

要创建有效能源监管体系。推动“政监分离”改革,设立独立、统一、专业化的监管机构,健全中央和省两级、垂直的监管组织体系。明确监管责任,主要负责经济性监管,加强社会性监管,确保以管网为核心的网络型基础设施等自然垄断环节的公平竞争。加强监管能力建设,创新监管方式,提高监管效能,维护公平公正的市场秩序。

要创建现代能源法制体系。制定“能源法”,明确能源领域其他法律法规的制定和修订的基本依据。修订《电力法》,研究制定“石油天然气法”,尽快完善《煤炭法》,明确电力、煤炭、石油和天然气战略规划的制定、实施、评估、监督和调整依据。实施好《节约能源法》《可再生能源法》,建立和完善统一监管机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制。研究制定“能源监管条例”,制定和完善能源监管规则、规定、方法、程序。

(作者:郭焦锋,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长助理、研究员;高世楫,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员)

原标题:专家论道|中国能源体制革命势在必行

(本文转载自北极星电力新闻网)